مرگ ۲۱ هزار نفر بخاطر یک دلیل عادی شده
قانون هوای پاک در سال ۱۳۹۶ تصویب شد؛ اما از آن زمان وضعیت هوای کشور روز به روز بدتر شده تا جایی که در سال ۱۴۰۰ حدود ۲۰ هزار و ۸۳۷ نفر به دلیل مواجهه طولانی‌مدت با ذرات معلق PM ۲.۵ جان خود را از دست دادند.
تاکنون بیش از ۴۰ قانون و مصوبه فقط توسط مجلس و هیأت دولت درباره هوای پاک تصویب شده و سابقه قانونگذاری در این حوزه به بیش از ۴۵ سال قبل برمی‌گردد.
با این حال، قوانین و مصوبات مربوط به هوای پاک در زمینه اجرا توفیق چندانی نداشته‌اند، باید بررسی شود که دلیل این موضوع چیست و چرا با وجود احکام اجرایی متعدد درخصوص مقابله با بحران آلودگی هوا کماکان وضعیت کیفی هوای شهرهای کشور نه‌تنها نامطلوب است بلکه سال به سال نیز این وضعیت بدتر می‌شود.
در جدیدترین گزارشی که توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با همکاری مرکز تحقیقات کیفیت هوا و تغییر اقلیم دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی در سال ۱۴۰۰ تهیه شده، تعداد مرگ‌های منتسب به مواجهه طولانی‌مدت با ذرات معلق PM ۲.۵ در بزرگسالان بالاتر از ۳۰ سال در شهرهای مورد مطالعه در کشور در طی این سال، ۲۰ هزار و ۸۳۷ نفر است.
هزینه ۱۱.۳ میلیارد دلاری مرگ‌ومیر ناشی از آلودگی هوا در سال ۱۴۰۰
نتایج نشان میدهد کل هزینه‌های مرتبط با مرگ‌ومیر ناشی از همه علل منتسب به PM۲.۵ در کشور طی سال ۱۴۰۰ برابر ۱۱.۳ میلیارد دلار برآورد شده که روش محاسبه آن ارزش عمر آماری بوده است و این آمار نشان از اهمیت و وخامت مسأله آلودگی هوا در شهرهای ایران دارد.
قانون هوای پاک در سال ۱۳۹۶ توسط مجلس تصویب و ابلاغ شد و در آن راهکارهایی برای کاهش آلودگی هوا پیش‌بینی شده است، اما با گذشت حدود شش سال از ابلاغ این قانون، کشور کماکان با مشکل آلودگی هوا دست به گریبان است و هر سال شهرهای جدیدی درگیر این معضل می‌شوند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با اشاره به این معضل تاکید کرده که با توجه به این حجم از خسارات و عوارض منفی آلودگی هوا بر سلامت شهروندان و اقتصاد کشور، اقدام عاجل برای باز شدن گره‌های موجود بر سر اجرای قانون هوای پاک امری ضروری است و باید اراده جدی در این خصوص وجود داشته باشد.
بر اساس این گزارش، قانون هوای پاک ۱۱ ایراد دارد و ۱۷ ماده از ۳۴ ماده آن باید اصلاح شوند و برای رفع خلاءهای قانون هوای پاک حداقل ۱۰ ماده دیگر باید به آن اضافه شود.
قانون هوای پاک که در سال ۹۶ تصویب و ابلاغ شد، دارای ۳۴ ماده و ۳۹ تبصره بود و با وجود تصویب ۸ آیین‌نامه ذیل این قانون، اکثر کلانشهرهای کشور در طول سال‌های اخیر با افت کیفیت هوا مواجه شده‌اند.
بررسی تعداد روزهای مربوط به هر بازه کیفی هوا را در هشت شهر کشور در طی سه سال اخیر (بازه زمانی اول فروردین تا ۱۵ اسفند در هر سال) نشان میدهد که شهر تهران به عنوان پایتخت و پرجمعیت‌ترین شهر کشور در سال ۱۴۰۱ رقم ۱۷۰ روز آلوده به خود دید و مردم تهران حدود نیمی از سال گذشته را هوای آلوده تنفس کرده‌اند.
این درحالی است که این رقم برای سال ۱۴۰۰ برابر ۱۱۴ روز بوده که این تغییرات از افت چشمگیر کیفیت هوا و افزایش غلظت آلاینده‌ها در هوای این شهر حکایت دارد.
بر اساس اعلام بازوی پژوهشی مجلس، قانون هوای پاک از زمان تصویب تاکنون عملکرد مطلوبی نداشته است. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از بین ۵۶ ماده موجود در قانون هوای پاک و آیین‌نامه فنی آن ۲۲ ماده به صورت ضعیف، ۱۷ ماده متوسط و ۱۷ ماده خوب اجرا شده‌اند و بیشترین وزن از لحاظ کیفیت اجرا مربوط به اجرای ضعیف بوده است.
به طور خلاصه ۱۱ ایراد و اشکال عمده قانون هوای پاک عبارتند از: عدم پیش بینی منابع مالی برای اجرای احکام، ایرادات فنی قانون، تناقض یا عدم همخوانی برخی از ماده‌ها، عدم شفافیت در متن، عدم پیش‌بینی زیرساخت اجرا، نبود اهرم نظارتی موثر برای برخورد با جرائم و تخلفات، جرایم ناکافی، کمبود استفاده از سیاست‌های تشویقی، عدم انتخاب مجری مناسب برای برخی از احکام، عدم واقع‌نگری در تعیین برنامه‌ها، نواقص و کاستی‌های قانون که هرکدام از ایرادات مطروحه ممکن است در یک یا چند حکم مندرج در قانون هوای پاک دیده شود.
بررسی‌ها نشان داده که ۱۰ راهکار برای کاهش آلودگی هوا می‌توانستند در چارچوب قانون هوای پاک مطرح شوند و بر این اساس ۱۰ ماده پیشنهادی برای الحاق به قانون هوای پاک ارائه شده است.
با وجود مشکلات اساسی در حوزه هوای پاک، ساختار مقابله با آلودگی هوا از بعُد حاکمیتی و اجرایی دچار ایراداتی است.
خلاصه مشکلات و ایرادات ساختاری و حاکمیتی در حوزه مقابله با آلودگی هوا
جایگاه سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان دستگاه نظارتی و حاکمیتی، متناسب با پیچیدگی و ابعاد علمی و اجرایی معضل آلودگی هوا نیست. ساختار درونی سازمان برای اجرای وظایف نظارتی و حاکمیتی سازمان در رفع معضل آلودگی هوا ویژه‌سازی نشده است و تناسب چندانی بین تعداد و تخصص نیروی انسانی با موضوع آلودگی هوا در سازمان وجود ندارد.
ساختار موجود سازمان حفاظت محیط زیست چابک نیست و امکان برون‌سپاری فعالیت‌های نظارتی یا پژوهشی کاربردی نیز وجود ندارد. سازمان حفاظت محیط زیست باید بتواند از اختیارات قانونی خود حداکثر استفاده را داشته باشد و همچنین، از ابزار حقوقی و مراجعه به قوه‌قضائیه به دلیل پیچیدگی فراوان قوانین مرتبط استفاده نمی‌شود.
در عمده سیاست‌های اجرایی کشور که به نحوی موجب تداوم یا تشدید بحران آلودگی هوا می‌شوند اولویتی برای کاهش آلودگی هوا وجود ندارد.
ساختار قوانین متناسب با تغییرات آلودگی هوا انعطاف‌پذیر نیست. قوانین و مقررات به قدر کافی کارشناسی نشده‌اند و بعضاً بدون در نظر گرفتن پیچیدگی‌های مسأله آلودگی هوا مصوب می‌شوند. تبعات اجرای قوانین به درستی ارزیابی نشده و در نهایت منجر به عدم اجرای کامل قانون، تعویق و استمهال و یا تغییر و بروزرسانی بدون اجرای قوانین و مقررات می‌شوند.
مراجع تصمیم‌گیر در حوزه آلودگی هوا بسیار متعددند و بعضا دارای علاقه‌مندی‌های سازمانی متناقض یا یکدیگر هستند. سیستم واحد تصمیم سازی و تصمیم گیری در حوزه آلودگی هوا در کشور وجود ندارد. مجریان قوانین و مقررات نیز متعدد و پراکنده‌اند و میزان پیشرفت برنامه‌های یکسان و متناسب نیست.
دولت به دلیل تصدی گری عمده در اقتصاد مهمترین عامل غیرمستقیم انتشار آلاینده‌های هوا است. سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان بخشی از دولت، دستگاه حاکمیتی و نظارتی بر کاهش آلودگی هوا است. چنین ترکیبی، نظارت و حاکمیت دولت بر دولت است که نتیجه آن عدم اجرای قوانین به دلیل نبود مطلق ضمانت اجرایی چنین نظارتی است.
مهمترین عوامل اجرا نشدن قانون هوای پاک
۱- کمبود منابع مالی: نوسازی ناوگان حمل ونقل عمومی به عنوان یکی از راهکارهای اصلی کاهش آلودگی هوا با توجه به تعداد زیاد وسایل نقلیه عمومی نیاز به بودجه فراوان دارد. حدود ۵۰ هزار دستگاه اتوبوس در کل کشور وجود دارند که نوسازی این تعداد اتوبوس با فرض قیمت ۱۰ میلیارد تومانی هر اتوبوس نو، حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان بودجه نیاز دارد. این رقم برابر با حدود ۴۰ درصد از کل بودجه عمومی کشور در سال ۱۴۰۱ بود و این در حالیست که در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل اعتبار تخصیص یافته برای اجرای قانون پاک فقط ۲۸۸ میلیارد تومان تعیین شده بود.
اگر قرار باشد بحران آلودگی هوا طی یک برنامه ۴ ساله تا حد قابل قبولی رفع شود حداقل سالیانه بین یک تا ۲ میلیارد دلار بودجه نیاز دارد.
۲- در اولویت نبودن مساله آلودگی هوا: شاید یکی از دلایل پایین بودن اولویت مساله آلودگی هوا،غیرمستقیم بودن برخی خسارات و مضرات آن است که برای رفع این مشکل باید اطلاعرسانی های گسترده ای از ابعاد پیامدهای منفی این معضل انجام و آثار مخرب آنچه در سطوح مستقیم و چه در سطوح غیر مستقیم کاملاً شفاف‌سازی شود.
۳- عدم وجود نظارت کافی و موثر: در ماده (۲) قانون هوای پاک مسئولیت نظارت بر اجرای قانون برعهده سازمان حفاظت محیط زیست قرار داده شده است. سازمان حفاظت محیط زیست با اختیارات و امکانات فعلی گزینه مطلوبی برای نظارت بر اجرای قانون هوای پاک نیست. این سازمان هیچ گونه اهرم نظارتی در مقابل مجریان احکام مندرج در قانون هوای پاک ندارد و به لحاظ جایگاه قانونی نیز هم سطح با سایر مجریان است. در قانون هوای پاک، سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان مجری شناخته شده و درخصوص این احکام خاص مجری و ناظر یک نهاد هستند. به عنوان مثال در ماده (۶) قانون هوای پاک تردد کلیه وسایل نقلیه بدون گواهی معتبر معاینه فنی در تمامی سطح کشور ممنوع شده و این در حالی است که بسیاری از شهرهای کشور به امکانات جریمه خودکار وسایل نقلیه فاقد معاینه فنی مجهز نیستند و حتی در شهرهای دارای تجهیزات مذکور نیز جریمه خودروهای فاقد معاینه فنی به صورت محدود صورت می گیرد.
۴- ناهماهنگی بین دستگاه‌های مجری و عملکرد جزیره‌ای: برخی از احکام مندرج در قانون هوای پاک بیش از یک مجری دارند و این به معنی لزوم ایجاد هماهنگی و وحدت رویه فی مابین دستگاه‌های اجرایی برای انجام آن حکم است.
در بسیاری از موارد اینچنینی احکام مورد نظر به مرحله اجرا در نیامده اند و یکی از دلایل آن نیز عدم برقراری هماهنگی لازم بین دستگاه های متولی بوده است.
به عنوان مثال درخصوص توسعه موتورسیکلت های برقی که الگوی خوبی برای تشریح این مسأله است، دستگاه های مختلفی ازجمله وزارت کشور و شهرداری ها، وزارت صمت، وزارت نیرو، وزارت نفت، سازمان ملی استاندارد، سازمان حفاظت محیط زیست، پلیس راهور ناجا و سازمان برنامه و بودجه دخیل هستند و هر یک وظایف مشخصی دارند. اما مشخص است که هیچ پیشرفتی در این حوزه در کشور روی نداده و برخی اقدامات جزیره‌ای و خودسر توسط برخی از نهادهای مجری نیز انجام می‌شود. برای مثال در موضوع توسعه موتورسیکلت‌های برقی، کارگروه‌های متعددی در برخی دستگاه‌ها تشکیل شده که مسیرهای مختلفی را دنبال می‌کنند اما هیچ یک به نتیجه مطلوبی نرسیده‌اند. این اقدامات جزیره‌ای و موازی علاوه بر صرف منابع مضاعف، منجر به سردرگمی مجریان و پیچیدگی بیشتر اقدامات شده و کمکی به حل مسأله آلودگی هوا نمی‌کند.
۵- تفسیر شخصی از متون قانون: از متن قانون تفسیر شخصی خود را داشته که این تفسیر با روح و هدف اصلی حکم متفاوت است و همین تفسیر شخصی عاملی بر عدم تحقق حکم مذکور است. برای مثال در ماده ۴ قانون هوای پاک مقرر شده که کلیه وسایل نقلیه تولید داخلی و وارداتی باید مطابق با به‌روزترین استاندارد آلایندگی دنیا تولید شود. در ماده ۱۸ همین قانون وزارت نفت مکلف به تولید سوخت استاندارد است، بنابراین ارتقای استاندارد آلایندگی خودروها و ارتقای کیفیت سوخت دو حکم مجزا هستند، هرچند از منظر فنی ارتباطاتی با یکدیگر داشته، اما درنهایت باید به صورت جداگانه به مرحله اجرا برسند.
با این حال مسئولان وزارت صمت و همچنین خودروسازان همواره تأکید داشته‌اند که این دو لازم و ملزوم یکدیگرند و همین استدلال را دستاویزی برای تعویق موعد ارتقای استانداردهای آلایندگی خودروها و موتورسیکلت‌های تولید داخلی و وارداتی قرار می‌دهند.
۶- ایرادات متن قانون: ایرادات و اشکالاتی نیز در خود قانون وجود دارد که همین ایرادات مانع اجرای احکام مندرج در آن می‌شود. از طرفی بسیاری از موانع تشریح شده قبلی، نشئت گرفته از ایراداتی است که در زمان تقریر قانون وجود داشته و باید اصلاح شوند.
ایرادات قانون هوای پاک
۱- عدم پیش‌بینی منابع مالی برای اجرای احکام
۲- ایرادات فنی
۳- تناقض یا عدم همخوانی ماده‌ها
۴- عدم شفافیت
۵- عدم پیش‌بینی زیرساخت اجرا
۶- نبود اهرم نظارتی موثر
۷- جرائم ناکافی
۸- کمبود استفاده از سیاست‌های تشویقی
۹- عدم انتخاب مجری مناسب
۱۰- عدم واقع‌نگری
۱۱- نواقص قانون
با در نظر گرفتن همه این ایرادات، ضعف در اجرا و عدم اهتمام کافی برای مقابله با معضل روزافزون آلودگی هوا، در صورت تداوم بی‌توجهی به پیامدهای آلودگی هوا و اجرا نشدن قانون هوای پاک، شاهد مرگ‌ومیر بیشتر هموطنان و بروز خسارات جانی و مالی بیشتر خواهیم بود.
